جلسة 6 يونيو 1998
برئاسة السيد المستشار الدكتور/ عوض محمد عوض المر – رئيس المحكمة، وعضوية السادة المستشارين: محمود ولي الدين جلال ونهاد عبد الحميد خلاف وفاروق عبد الرحيم غنيم وحمدي محمد علي وعبد الرحمن نصير والدكتور عبد المجيد فياض، وحضور السيد المستشار الدكتور/ حنفي علي جبالي – رئيس هيئة المفوضين، وحضور السيد/ حمدي أنور صابر – أمين السر.
قاعدة رقم (105)
القضية رقم 28 لسنة 6 قضائية “دستورية”
1 – دعوى دستورية “المصلحة الشخصية المباشرة: مناطها”.
مناط هذه المصلحة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – هو ارتباطها عقلاً بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، ذلك بأن يكون الفصل في المسائل الدستورية لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها.
2 – دعوى دستورية “ذاتيتها – تقادم الحق”.
استقلال الدعوى الدستورية بذاتيتها ومقوماتها وموجباتها عن الدعوى الموضوعية – عدم اتحادهما في أسس الفصل في كل منهما – الشروط التي يتحقق باكتمالها التقادم المسقط للحق المطالب به تنفرد محكمة الموضوع بتحقيقها – لا شأن لهذه الشروط بالخصومة الدستورية.
3 – نصوص قانونية “إلغاء تشريعي – بطلان قضائي”
إلغاء المشرع لنصوص قانونية بذواتها يفترض أن يكون التنظيم التشريعي الصادر بإلغائها صحيحاً وفقاً للدستور – قضاء المحكمة الدستورية العليا ببطلان هذا التنظيم بكامل أجزائه يجعل أثره منعدماً في شأن النصوص التي عطل سريانها – عدم زوال النصوص الملغاة بالتالي.
4 – إصلاح زراعي “تعويض. قضاء سابق: نطاقه”.
قضاء المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم 3 لسنة 1 قضائية “دستورية” بعدم دستورية القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 لم يفصل في مدى سلامة التقدير القانوني للتعويض عن الأراضي الزائدة على الحد الأقصى المستولى عليها.
5 – إصلاح زراعي – تشريع “المادة 5 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 – المادة 4 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961: تعويض”:
أسس التعويض عن الأراضي الزراعية المستولى عليها وفقاً لأحكام هذين القانونين هي ذاتها التي تبنتها المادة 9 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 – مواجهة المحكمة الدستورية العليا هذه الأسس بحكمها الصادر في الدعوى رقم 24 لسنة 15 قضائية “دستورية” – انتهاؤها إلى مخالفة هذه الأسس للدستور استناداً إلى الدعائم التي شيدت عليها قضاءها – مجاوزة النصين المشار إليهما الحدود التي رسمتها المادتان 32 و34 من الدستور لصون الملكية الخاصة – إهدارهما مفهوم التعويض الكامل – انطواؤهما على مصادرة جزئية متمثلة في الفرق بين القيمة الفعلية للأراضي المستولى عليها في تاريخ الاستيلاء وقيمتها المقدرة تشريعياً بموجبهما – إخلالهما بالمساواة بين ملاك هذه الأراضي وأقرانهم من الملاك الذين تنزع ملكيتهم وفقاً للقانون.
1 – المصلحة الشخصية المباشرة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها ارتباطها عقلاً بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وذلك بأن يكون الفصل في المسائل الدستورية التي تدعى هذه المحكمة لحسمها، لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها، وكان المدعي قد طلب في دعواه الموضوعية تعويضه عن الأراضي المستولى عليها منه وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي محدداً مقدار هذا التعويض على ضوء ثمن مثلها وقت الاستيلاء عليها، فضلاً عن الريع المستحق عنها وما يستجد منه، وكانت النصوص القانونية التي عينها المشرع مبيناً بها أسس هذا التعويض ومقداره، هي التي تضمنتها المادتان 5 و6 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، والمادتان 4 و5 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام هذا القانون، فإن هذه النصوص وحدها، هي التي يتحدد على ضوئها موضوع الخصومة الدستورية، وكذلك نطاق المصلحة الشخصية المباشرة فيها.
2 – الدعوى الدستورية تستقل بذاتيتها ومقوماتها وموجباتها عن الدعوى الموضوعية، فلا تندمجان في بعضهما، ولا تتحدان في أسس الفصل في كل منهما، ذلك أن الخصومة الدستورية، غايتها الفصل في التعارض المدعى به بين نصوص قانونية أقرها المشرع أو أصدرتها السلطة التنفيذية من جهة، وقاعدة في الدستور من جهة أخرى.
ولا كذلك الخصومة الموضوعية التي تطرح في جوانبها الأكثر شيوعاً نزاعاً حول حقوق يُدعى الإخلال بها، ويكون إثباتها أو نفيها، مدار النضال بين أطرافها. متى كان ذلك، وكان الدفع بالتقادم المسقط للحق، يقتضي ابتداء تحديد ما إذا كان الحق المدعى به قد نشأ صحيحاً وفقاً للقانون، وما إذا كانت المدة التي عينها المشرع لسقوطه قد اكتمل مداها بدءاً من التاريخ المحدد لسريانها، أم أن عارضاً اعتراها مستوجباً وقفها أو انقطاع جريانها. وجميعها من الشروط التي تنفرد محكمة الموضوع بتحقيقها والفصل فيها، ولا شأن لها بالتالي بالخصومة الدستورية التي تنفصل في موضوعها وبواعثها عنها، والتي يدور النزاع فيها حول ما إذا كان التعويض المستحق قانوناً عن الأراضي الزراعية المستولى عليها، يعتبر موافقاً أو مخالفاً للدستور.
3 – إلغاء المشرع لنصوص قانونية بذواتها، يفترض أن يكون التنظيم التشريعي الصادر بإلغائها صحيحاً وفقاً للدستور، فإذا تقرر بقضاء من هذه المحكمة بطلان هذا التنظيم بكامل أجزائه، اعتبر أثره منعدماً في شأن النصوص التي عطل سريانها، فلا يزول وجودها.
4 – قضاء هذه المحكمة في الدعوى رقم 3 لسنة 1 قضائية المشار إليه، لم يفصل فيما إذا كان التعويض المقدر وفقاً لأحكام القانونين رقمي 178 لسنة 1952 و127 لسنة 1961 المشار إليهما، يعتبر عادلاً أم متدنياً، ولا كان ذلك من شأنها باعتبار أن النزاع المعروض عليها في تلك الخصومة، كان منحصراً في أموال نقلتها الدولة إليها بلا مقابل، وما إذا كان نهجها هذا موافقاً أو مخالفاً للدستور، فلا يتعداه إلى أسس أو مقدار التعويض التي فصلها هذان القانونان.
5 – القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المشار إليه، قد أحال في شأن أسس التعويض عن الأراضي المستولى عليها وفقاً لأحكامه، إلى تلك التي تضمنها المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 في شأن الإصلاح الزراعي، وكانت أسس التعويض المحددة وفقاً لأحكام هذين القانونين، هي ذاتها التي تبنتها المادة 9 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 المشار إليه وهي التي واجهتها هذه المحكمة بحكمها الصادر في الدعوى رقم 24 لسنة 15 قضائية دستورية، منتهية إلى مخالفتها للدستور.
ومن ثم فإن المادة 5 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والمادة 4 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المشار إليهما، تكونان قد جاوزتا الحدود التي رسمتها المادتان 32 و34 من الدستور لصون الملكية الخاصة، وأهدرتا كذلك مفهوم التعويض الكامل القائم على الاعتداد بكل العناصر التي تتصل بتقدير قيمة الأموال في تاريخ نزعها من أصحابها وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي المطعون عليها، وكان المشرع قد تدخل – بالنصوص القانونية المطعون عليها – لإجراء مصادرة جزئية لبعض عناصر هذه الأموال، يمثلها الفرق بين قيمتها الفعلية في تاريخ الاستيلاء عليها، وقيمتها المقدرة تشريعياً، فإن توقيعها على هذا النحو، يكون مناقضاً نص المادة 36 من الدستور التي لا تجيز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائي، ولو فرضها المشرع مبتغياً بها أن يكون جزاءً إدارياً لا جنائياً.
والذين يملكون، يحوزون – وفقاً لنص المادة 40 من الدستور – الحقوق عينها التي ترتبها الملكية لأصحابها، وعلى الأخص في مجال اقتضائها، والانتفاع بضماناتها التي كفلها الدستور، وكان تطبيق قوانين الإصلاح الزراعي في شأن فئة من المواطنين تزيد ملكيتها من الأراضي الزراعية على حد معين، لا يمثل عقاباً واقعاً في مجال التأثيم، ولا يدل على أن حقوقهم في شأن الأموال الزائدة على هذا الحد يجوز انتقاصها أو التمييز في شأنها، ولا على أن توزيعها على صغار المزارعين، كان لتعويضهم عما عانوه من تسلط الإقطاع على أرزاقهم، ذلك أن تصحيح أوضاعهم، لا يجوز أن يخل بقيم العدل التي ينبغي بسطها على المواطنين في مجموعهم، فلا يكون إسباغها على فريق من بينهم، حائلاً دون امتدادها لغيرهم، ومنتهياً إلى حرمان من كانوا يملكون هذه الأموال قبل توزيعها – وقد جردوا منها – من الحق في التعويض الكامل عنها، شأنهم في ذلك شأن من تنزع ملكيتهم وفقاً للقانون.
الإجراءات
بتاريخ 9 يوليو سنة 1983، أودع السيد/ محمد محمد المرجوشي صحيفة هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة، طالباً الحكم بعدم دستورية المواد 5 و6 و12 و13 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، والمادتين 4 و5 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعي، والمواد 9 و10 و21 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 بتعيين حد أقصى لملكية الأسرة والفرد في الأراضي الزراعية وما في حكمها، مع ما طرأ عليها من تعديلات، وما يلحق بها من نصوص تكملها، وإذ توفى المدعي بتاريخ 3/ 7/ 1987، فقد واصل ورثته السير في الدعوى.
قدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت فيها الحكم أصلياً بعدم قبول الدعوى، واحتياطياً برفضها.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – تتحصل في أن المدعي كان قد أقام الدعوى رقم 4726 لسنة 1983 مدني كلي أمام محكمة جنوب القاهرة الابتدائية، بطلب الحكم بإلزام المدعى عليهم متضامنين بأن يؤدوا له التعويض العادل والريع المستحق عن الأطيان الزراعية التي استولت عليها الحكومة إعمالاً لقوانين الإصلاح الزراعي.
وإذ دفع المدعي – أثناء نظر دعواه الموضوعية – بعدم دستورية المواد 5 و6 و12 و13 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952، والمادتين 4 و5 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعي، والمواد 9 و10 و21 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 بتعيين حد أقصى لملكية الأسرة والفرد في الأراضي الزراعية وما في حكمها، وكانت محكمة الموضوع قد قدرت جدية هذا الدفع، فقد خولته رفع الدعوى الدستورية بشأنها، فأقامها.
وحيث إن المصلحة الشخصية المباشرة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها ارتباطها عقلاً بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وذلك بأن يكون الفصل في المسائل الدستورية التي تدعى هذه المحكمة لحسمها، لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها، وكان المدعي قد طلب في دعواه الموضوعية تعويضه عن الأراضي المستولى عليها منه وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي محدداً مقدار هذا التعويض على ضوء ثمن مثلها وقت الاستيلاء عليها، فضلاً عن الريع المستحق عنها وما يستجد منه، وكانت النصوص القانونية التي عينها المشرع مبيناً بها أسس هذا التعويض ومقداره، هي التي تضمنتها المادتان 5 و6 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، والمادتان 4 و5 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام هذا القانون، فإن هذه النصوص وحدها، هي التي يتحدد على ضوئها موضوع الخصومة الدستورية، وكذلك نطاق المصلحة الشخصية المباشرة فيها.
ولا كذلك نص المادتين 9 و10 – المدفوع بمخالفتهما للدستور – من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 بتعيين حد أقصى لملكية الأسرة والفرد في الأراضي الزراعية وما في حكمها، ذلك أن قضاء هذه المحكمة في الدعوى رقم 24 لسنة 15 قضائية “دستورية” الصادر عنها بجلستها المعقودة في 7/ 3/ 1998، والمنشور في الجريدة الرسمية بتاريخ 19/ 3/ 1998، كان قد انتهى أولاً: إلى الحكم بعدم دستورية ما نصت عليه المادة 9 من هذا القرار بقانون من أن يكون لمن استولت الحكومة على أرضه وفقاً لأحكامه – الحق في تعويض نقدي يعادل سبعين مثل الضريبة العقارية الأصلية المربوطة بها الأرض في تاريخ الاستيلاء الاعتباري. وثانياً: بسقوط نص المادة العاشرة من هذا القرار بقانون في مجال تطبيقها في شأن التعويض المقدر على أساس الضريبة العقارية. وإذ كان حكمها هذا يعتبر قولاً فصلاً لا يقبل تأويلاً أو تعقيباً من أية جهة في شأن المسائل التي تناولها، فإن النعي على هاتين المادتين مخالفتهما للدستور، يكون عوداً على بدء، وهو ما لا يجوز بعد أن صارت الخصومة الدستورية في شأنهما منتهية، فلا يكون الرجوع إليها بعد حسمها، إلا لهواً.
ولا مصلحة للمدعين كذلك في الطعن على المادتين 12 و13 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952، التي تخول أولاهما الهيئة العامة للإصلاح الزراعي مباشرة أعمال الاستيلاء وإدارة الأراضي المستولى عليها، إلى أن يتم توزيعها وفقاً للقانون، وتقرر ثانيتهما تشكيل لجان فرعية تقوم بأعمال الاستيلاء وحصر الأراضي الزراعية المستولى عليها، وتجميعها عند الاقتضاء، وتوزيعها على صغار المزارعين. ذلك أن هاتين المادتين لا صلة لهما بالحق في التعويض عن الأراضي المستولى عليها، ولا بمقداره، وما أقرهما المشرع إلا إعمالاً لنص المادة 37 من الدستور التي تخول المشرع تحديد الملكية الزراعية من خلال بيان حدها الأقصى، بما يفيد جواز الاستيلاء على ما يجاوزه من الأراضي الزراعية، وتوزيعها في الحدود التي نص عليها القانون.
كذلك فإن ما تنص عليه المادة 21 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 من اختصاص اللجنة التي شكلتها بتفسير أحكام هذا القانون تفسيراً تشريعياً ملزماً، لا مصلحة للمدعين في الطعن عليه، ذلك أن كل تفسير تشريعي، وإن كان يندمج في النص المفسر، باعتباره محدداً لمضمونه، إلا أن المدعين أغفلوا بيان النصوص القانونية التي اتصل التفسير التشريعي بها، وأضر تطبيقها في شأنهم بمصالحهم الشخصية المباشرة.
وحيث إن المواد المطعون عليها، نصها الآتي:
أولاً: المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي:
مادة 5:
يكون لمن استولت الحكومة على أرضه وفقاً لأحكام هذا القانون، الحق في تعويض يعادل عشرة أمثال القيمة الإيجارية لهذه الأرض. مضافاً إليها قيمة المنشآت والآلات الثابتة وغير الثابتة والأشجار. وتقدر القيمة الإيجارية بسبعة أمثال الضريبة الأصلية المربوطة بها الأرض، فإذا لم تكن الأرض قد ربطت عليها هذه الضريبة في التقدير العام لضرائب الأطيان المعمول به منذ أول يناير سنة 1949 لبوارها، أو ربطت بضريبة لا تجاوز فئتها جنيهاً واحداً للفدان يتم تقدير ثمنها بمعرفة اللجنة العليا لتقدير أثمان أراضى الدولة. ولا يعتبر هذا التقدير نهائياً إلا بعد اعتماده من مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي.
وإذا كانت ملكية الأرض لشخص وحق الانتفاع لآخر، استحق مالك الرقبة ثلثي التعويض، والمنتفع الثلث.
وتنظيم اللائحة التنفيذية لهذا المرسوم بقانون إجراءات صرف التعويض وتبرأ ذمة الحكومة إزاء الكافة في حدود ما يتم صرفه من التعويض طبقاً للإجراءات المذكورة.
مادة 6:
يؤدى التعويض سندات على الحكومة بفائدة سعرها 3% تستهلك خلال ثلاثين سنة، وتكون هذه السندات أسمية. ولا يجوز التصرف فيها إلا لمصري. ويقبل أداؤها ممن استحقها من الحكومة لأول مرة أو من ورثته، في الوفاء بثمن الأراضي البور التي تشترى من الحكومة وفي أداء الضرائب على الأطيان التي لم يسبق ربط ضرائب عليها قبل العمل بهذا القانون وفي أداء ضريبة التركات والضريبة والإضافية على الأطيان المفروضة بموجب هذا القانون.
ثانياً: القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعي:
مادة 4:
يكون لمن استولت الحكومة على أرضه تنفيذاً لأحكام هذا القانون، الحق في تعويض يقدر وفقاً للأحكام الواردة في هذا الشأن بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه، وبمراعاة الضريبة السارية في 9 سبتمبر سنة 1952.
مادة 5:
يؤدى التعويض سندات أسمية على الدولة لمدة خمسة عشر سنة، وبفائدة قدرها 4% سنوياً محسوبة من تاريخ الاستيلاء. وتكون السندات قابلة للتداول في البورصة. ويجوز للحكومة بعد عشر سنوات أن تستهلك هذه السندات كلياً أو جزئياً بالقيمة الاسمية: ويجرى الاستهلاك الجزئي بطريق الاقتراع في جلسة علنية، على أن يعلن عنه في الجريدة الرسمية قبل موعده بشهرين على الأقل.
ويصدر قرار من وزير الخزانة بكيفية إصدار هذه السندات وبفائدتها.
وحيث إن المدعي ينعي على المواد المطعون عليها من القانونين رقمي 178 لسنة 1952 و127 لسنة 1961 المشار إليهما، مخالفتها للدستور من وجوه متعددة:
أولهما: أن التعويض المقدر وفقاً لأحكامها لا يعدو أن يكون تقديراً تحكمياً للأراضي المستولى عليها لا يعادل قيمتها الحقيقية، بل يبخسها إلى حد كبير، بما يشكل عدواناً على الملكية الخاصة التي كفل الدستور صونها بنص المادة 34.
ثانيهما: كذلك تضمن هذا التعويض – المقرر بنصوص قانونية – مصادرة جزئية للحق فيه، يبلورها الفرق بين قيمتها التي قدرها المشرع من جهة، وثمن مثلها وقت الاستيلاء عليها من جهة أخرى، بما يناقض نص المادة 36 من الدستور التي تحظر المصادرة العامة للأموال، ولا تجيز مصادرتها جزئياً إلا بحكم قضائي.
ثالثهما: أن المشرع مايز أيضاً في مجال هذا التعويض، بين من تنزع الدولة ملكيتهم مقابل تعويض عادل من جهة، ومن تستولي على أراضيهم وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي، وتعوضهم عنها بما يقل كثيراً عن قيمتها الفعلية من جهة أخرى، وفي ذلك إخلال بمبدأ تساويهم أمام القانون وفقاً لنص المادة 40 من الدستور.
رابعها: أن الأسس التي قام عليها التعويض عن الأراضي الزراعية المستولى عليها وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي، لم يعد لها مجال عمل بعد الحكم الصادر من المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم 3 لسنة 1 قضائية “دستورية”.
وإحياء النصوص المقررة للتعويض بعد موتها، يناقض مبدأ الخضوع للقانون المنصوص عليها في المادة 65 من الدستور.
وحيث إن الدفع المبدي من هيئة قضايا الدولة بعدم قبول الدعوى الماثلة تأسيساً على أن حق المدعي في التعويض، قد سقط قانوناً بالنظر إلى أن المدة التي يتقادم بها، قد اكتمل زمنها قبل رفع النزاع الموضوعي، مردود بما جرى عليه قضاء هذه المحكمة من أن الدعوى الدستورية تستقل بذاتيتها ومقوماتها وموجباتها عن الدعوى الموضوعية، فلا تندمجان في بعضهما، ولا تتحدان في أسس الفصل في كل منهما، ذلك أن الخصومة الدستورية، غايتها الفصل في التعارض المدعي به بين نصوص قانونية أقرها المشرع أو أصدرتها السلطة التنفيذية من جهة، وقاعدة في الدستور من جهة أخرى.
ولا كذلك الخصومة الموضوعية التي تطرح في جوانبها الأكثر شيوعاً نزاعاً حول حقوق يُدعى الإخلال بها، ويكون إثباتها أو نفيها، مدار النضال بين أطرافها. متى كان ذلك، وكان الدفع بالتقادم المسقط للحق، يقتضي ابتداء تحديد ما إذا كان الحق المدعي به قد نشأ صحيحاً وفقاً للقانون، وما إذا كانت المدة التي عينها المشرع لسقوطه قد اكتمل مداها بدءاً من التاريخ المحدد لسريانها، أم أن عارضاً اعتراها مستوجباً وقفها أو انقطاع جريانها. وجميعها من الشروط التي تنفرد محكمة الموضوع بتحقيقها والفصل فيها، ولا شأن لها بالتالي بالخصومة الدستورية التي تنفصل في موضوعها وبواعثها عنها، والتي يدور النزاع فيها حول ما إذا كان التعويض المستحق قانوناً عن الأراضي الزراعية المستولى عليها، يعتبر موافقاً أو مخالفاً للدستور.
وحيث إن هذه المحكمة كانت قد انتهت بحكمها الصادر في الدعوى رقم 3 لسنة 1 قضائية “دستورية” إلى أن ما نص عليه القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 من أيلولة الأراضي الزراعية – المستولى عليها طبقاً لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعي – إلى الدولة دون مقابل، إنما يناقض الدستور.
وحيث إن قضاءها في ذلك قام على دعائم حاصلها أن الحق في التعويض عن الأراضي الزراعية، يعتبر مترتباً على نزع ملكيتها جبراً عن أصحابها وفقاً للقانون وفي الحدود التي بينها، ولا يجوز بالتالي أن يكون محل نزاع، ولا أن تكون المادة 37 من الدستور التي لم تشر إلى الحق في التعويض عن الأراضي الزراعية، مدخلاً إلى إهداره. ذلك أن ما عناه الدستور بها ينحصر في تقرير مبدأ جواز تحديد الملكية الزراعية توكيداً لاتجاه القضاء على الإقطاع، وضمان مصالح العمال والفلاحين الذين أضيروا من السيطرة التي بسطها على الأراضي الزراعية. ولم يكن من شأنها بالتالي تنظيم القواعد التي يتم الاستيلاء على ضوئها، ولا بيان أسس التعويض عنها، اجتزاء بالقواعد الجوهرية التي يقوم الدستور عليها، وأخصها أن صون الملكية الخاصة يقتضي امتناع نزعها جبراً عن أصحابها لغير منفعة عامة، ودون تعويض، وأن مصادرتها مصادرة خاصة لا تجوز بغير حكم قضائي، وجميعها أحكام انتظمتها المواد 32 و34 و36 من الدستور.
وحيث إن إلغاء المشرع لنصوص قانونية بذواتها، يفترض أن يكون التنظيم التشريعي الصادر بإلغائها صحيحاً وفقاً للدستور، فإذا تقرر بقضاء من هذه المحكمة بطلان هذا التنظيم بكامل أجزائه، اعتبر أثره منعدماً في شأن النصوص التي عطل سريانها، فلا يزول وجودها.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة في الدعوى رقم 3 لسنة 1 قضائية المشار إليه، لم يفصل فيما إذا كان التعويض المقدر وفقاً لأحكام القانونين رقمي 178 لسنة 1952 و127 لسنة 1961 المشار إليهما، يعتبر عادلاً أم متدنياً، ولا كان ذلك من شأنها باعتبار أن النزاع المعروض عليها في تلك الخصومة، كان منحصراً في أموال نقلتها الدولة إليها بلا مقابل، وما إذا كان نهجها هذا موافقاً أو مخالفاً للدستور، فلا يتعداه إلى أسس أو مقدار التعويض التي فصلها هذان القانونان.
وحيث إن القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المشار إليه، قد أحال في شأن أسس التعويض عن الأراضي المستولى عليها وفقاً لأحكامه، إلى تلك التي تضمنها المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 في شأن الإصلاح الزراعي، وكانت أسس التعويض المحددة وفقاً لأحكام هذين القانونين، هي ذاتها التي تبنتها المادة 9 من القرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 المشار إليه وهي التي واجهتها هذه المحكمة بحكمها الصادر في الدعوى 24 لسنة 15 قضائية دستورية، منتهية إلى مخالفتها للدستور، ومقيمة قضاءها في ذلك على دعائم حاصلها.
1 – إن السلطة التي يملكها المشرع في موضوع تنظيم الحقوق، حدها قواعد الدستور باعتبارها قيداً عليها، فلا يجوز تخطيها، وكان المشرع وإن جاز أن يعيد تنظيم أوضاع قائمة بما يكفل للمواطنين مصالحهم المباشرة، كتلك التي يقتضيها بناء مجتمعهم وتطويره ليكون أكثر أمناً ورقياً وجمالاً ووعياً ونظاماً وأفضل بيئة، إلا أن كل تنظيم يتصل بالملكية الخاصة بما يفقدها محتواها، ينبغي أن يقابل بتعويض عادل عنها، ذلك أن الملكية لا يجوز نزعها قسراً بغير تعويض، كذلك فإن كل تنظيم للملكية لا يجوز أن يصل مداه إلى ما يعتبر عقلاً افتئاتاً عليها من خلال تقويض عناصرها، وزوال المزايا التي تنتجها عملاً.
2 – إن كل قيد على استعمال الملكية، إنما ينال من حق يقابل هذا القيد، وبقدره. كذلك فإن كل قيد عليها ينبغي أن يوازن بالأغراض التي يتوخاها، وأن يتمحض وسيلة ملائمة لتحقيقها، فلا يكون منفلتاً عن الحدود المنطقية التي ينبغي أن يتخذها مضموناً وإطاراً.
3 – إن مشروعية المصلحة في مجال نزع الملكية، حدها احتمال الضرر الأقل دفعاً لضرر أكبر، وكان صون الدستور للملكية الزراعية مقيداً بألا تكون موطئاً لإقطاع يمتد عليها ويحيط بها بما يهدد من يعملون فيها من العمال والفلاحين، وكان ضمان مصلحتهم هذه التي ترتكن لنصوص الدستور ذاتها – وإن كان شرطاً مبدئياً لمباشرة المشرع لسلطته في مجال تحديد الملكية الزراعية، إلا أن تحديد أقصى ما يجوز تملكه منها، مؤداه تجريد الأراضي المستولى عليها – فيما يجاوز هذا الحد – من ملكية أصحابها، مستوجباً تعويضهم عنها بما يتكافأ وقيمتها السوقية في تاريخ الاستيلاء عليها، ودون ذلك تفقد الملكية الخاصة مقوماتها بغير تعويض عادل يقابلها.
4 – إن ما يعتبر عادلاً ومنصفاً في مجال التعويض لا يتحدد على ضوء معايير جامدة أو مقاييس تحكمية يتم تطبيقها بآلية عمياء. وكلما تعلق الأمر بأراض زراعية جرد المشرع أصحابها منها، فإن افتراض تساويها جميعاً أو حتى تقاربها في قيمتها، يكون وهماً. وإنما يجب أن يتحدد لكل منها – واستقلالاً عن غيرها – ما يقابل قيمتها السوقية من التعويض على ضوء العناصر التي ترتبط بمقوماتها، ويندرج تحتها فرص استثمارها التي كان يمكن توقعها عقلاً، وحقوق الارتفاق التي تثقلها، وموقعها من العمران، واتصالها بالطرق الرئيسية والفرعية أو نأيها عنها، وخصائص تربتها، ونطاق الأعمال المرصودة على خدمتها وتطويرها، ونوع المحاصيل التي تنبتها، ووسائل ريها وتكلفتها ومصارفها، وأشجارها ومبانيها، إلى غير ذلك من العناصر التي لا تنفصل عنها، فلا يكون تحريها تصورياً أو جزافياً بعيداً عن حقائقها، بل واقعياً قدر الإمكان Essentially ad hoc factual inquiries
وبذلك وحده يتوازن الحق المجرد لكل فرد في استعمال الأموال التي يملكها في الأغراض التي يستهدفها، بضرورة التخلي عنها لمصلحة محددة ملامحها ولها شأنها، يقتضيها خير الجماعة وضمان تطورها Clear and significant public benefit.
5 – إن ما تقدم مؤداه، أن التعويض عن الأراضي الزراعية الزائدة على الحد الأقصى، لا يتحدد على ضوء الفائدة التي تكون الجهة الإدارية قد جنتها من وراء نزع ملكيتها من أصحابها، وإنما الشأن في هذا التعويض إلى ما فاتهم من مغانم، وما لحقهم من خسران من جراء أخذها عنوة منهم، تقديراً بأن هذه وتلك، تمثل مضار دائمة لا موقوتة، ثابتة لا عرضية، ناجمة جميعها عن تجريد ملكيتهم من مقوماتها. ويندرج تحتها من ثمارها وملحقاتها ومنتجاتها، فلا يجبها إلا تعويض يكون جابراً لها، ولا ينحل بالتالي تفريطاً أو تقتيراً.
6 – إن تقدير التعويض عن الأراضي المستولى عليها بما يعادل سبعين مثل الضريبة العقارية الأصلية المربوطة بها الأرض في تاريخ الاستيلاء عليها، لا يعدو أن يكون تقديراً جزافياً منفصلاً عن قيمتها السوقية، وذلك من وجوه متعددة:
أولها: أن الضريبة العقارية المشار إليها لا شأن لها بأصول الأموال محلها، وإنما يتعلق فرضها بتقدير تصوره المشرع لا يراد نجم عن استغلالها، فلا يكون هذا الإيراد إلا وعاء لها.
وثانيها: أن الأموال المحملة بهذه الضريبة تتباين قيمتها فيما بينها على ضوء ظروفها وخصائص بنيانها حتى داخل المحافظة الواحدة، ولا يمكن بالتالي أن يجمعها معيار واحد ينفصل عن أوضاع عرضها وطلبها التي تؤثر فيها إلى حد كبير عناصر متعددة تتداخل في مجال تقييمها، من بينها ما إذا كان أصحابها يزرعونها بأنفسهم أم يؤجرونها لغيرهم.
وثالثها: أن الضريبة العقارية المشار إليها – وحتى بفرض جواز الرجوع إليها لتحديد التعويض المستحق – لا يعاد النظر فيها سنوياً، وإنما يمتد تقديرها في شأن الأراضي الزراعية جميعها – أياً كان موقعها وبغض النظر عن خصائصها – سنين عشراً، مدها المشرع بعدئذ لمدد تماثلها، فلا يكون التعويض المقدر على أساسها إلا تصورياً.
وحيث إنه متى كان ما تقدم، فإن المادة 5 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والمادة 4 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المشار إليهما، تكونان قد جاوزتا الحدود التي رسمتها المادتان 32 و34 من الدستور لصون الملكية الخاصة، وأهدرتا كذلك مفهوم التعويض الكامل القائم على الاعتداد بكل العناصر التي تتصل بتقدير قيمة الأموال في تاريخ نزعها من أصحابها وفقاً لقوانين الإصلاح الزراعي المطعون عليها، وكان المشرع قد تدخل – بالنصوص القانونية المطعون عليها – لإجراء مصادرة جزئية لبعض عناصر هذه الأموال، يمثلها الفرق بين قيمتها الفعلية في تاريخ الاستيلاء عليها، وقيمتها المقدرة تشريعياً، فإن توقيعها على هذا النحو، يكون مناقضاً نص المادة 36 من الدستور التي لا تجيز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائي، ولو فرضها المشرع مبتغياً بها أن يكون جزاءً إدارياً لا جنائياً.
وحيث إن من يملكون، يحوزون – وفقاً لنص المادة 40 من الدستور – الحقوق عينها التي ترتبها الملكية لأصحابها، وعلى الأخص في مجال اقتضائها، والانتفاع بضماناتها التي كفلها الدستور، وكان تطبيق قوانين الإصلاح الزراعي في شأن فئة من المواطنين تزيد ملكيتها من الأراضي الزراعية على حد معين، لا يمثل عقاباً واقعاً في مجال التأثيم، ولا يدل على أن حقوقهم في شأن الأموال الزائدة على هذا الحد يجوز انتقاصها أو التمييز في شأنها، ولا على أن توزيعها على صغار المزارعين، كان لتعويضهم عما عانوه من تسلط الإقطاع على أرزاقهم، ذلك أن تصحيح أوضاعهم، لا يجوز أن يخل بقيم العدل التي ينبغي بسطها على المواطنين في مجموعهم، فلا يكون إسباغها على فريق من بينهم، حائلاً دون امتدادها لغيرهم، ومنتهياً إلى حرمان من كانوا يملكون هذه الأموال قبل توزيعها – وقد جردوا منها – من الحق في التعويض الكامل عنها، شأنهم في ذلك شأن من تنزع ملكيتهم وفقاً للقانون.
وحيث إن إبطال المحكمة للمادتين المطعون عليهما في مجال تقدير التعويض، مؤداه أن تسقط معهما تلك النصوص التي ترتبط بهما ارتباطاً لا يقبل التجزئة، وتمثلها المادة 6 من المرسم بقانون رقم 178 لسنة 1952، والمادة 5 من القرار بقانون 127 لسنة 1961 المشار إليهما اللتان تنظمان أسلوب أداء التعويض المقرر بالمادتين السابقتين عليهما، فلا تقوم لهما قائمة بعد الحكم بمخالفة التعويض المقدر تشريعياً للدستور.
وحيث إنه متى كان ما تقدم، وكانت المادة 5 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952، والمادة 4 من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961، قد خالفتا أحكام المواد 32 و34 و36 و40 و165 من الدستور.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة
أولاً: بعدم دستورية ما نصت عليه المادة الخامسة من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، من أن يكون لمن استولت الحكومة على أرضه، وفقاً لأحكام هذا القانون الحق في تعويض يعادل عشرة أمثال القيمة الإيجارية لهذه الأرض، وأن تقدر القيمة الإيجارية بسبعة أمثال الضريبة الأصلية المربوطة بها الأرض، وبسقوط المادة 6 من هذا المرسوم بقانون في مجال تطبيقها في شأن التعويض المقدر على أساس الضريبة العقارية.
ثانياً: بعدم دستورية ما نصت عليه المادة الرابعة من القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعي من أن يكون لمن استولت الحكومة على أرضه تنفيذاً لأحكام هذا القانون الحق في تعويض يقدر وفقاً للأحكام الواردة في هذا الشأن بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه وبمراعاة الضريبة السارية في 9 سبتمبر سنة 1952، وبسقوط المادة الخامسة من هذا القرار بقانون في مجال تطبيقها في شأن التعويض المقدر على أساس الضريبة العقارية.
ثالثاً: بإلزام الحكومة المصروفات، ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة.