جلسة 5 ديسمبر سنة 1998

برئاسة السيد المستشار/ محمد ولي الدين جلال – رئيس المحكمة، وعضوية السادة المستشارين: حمدي محمد علي والدكتور عبد المجيد فياض وماهر البحيري ومحمد علي سيف الدين وعدلي محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله، وحضور السيد المستشار/ عبد الوهاب عبد الرازق حسن – رئيس هيئة المفوضين، وحضور السيد/ حمدي أنور صابر – أمين السر.

قاعدة رقم (15)
القضية رقم 83 لسنة 20 قضائية “دستورية”

1 – السلطة القضائية “استقلالها – حيدتها”.
حيدة هذه السلطة عنصر فاعل في صون رسالتها لا تقل شأناً عن استقلالها بما يؤكد تكاملهما.
2 – حق التقاضي “ترضية قضائية”.
مؤدى حق التقاضي أن يكون لكل خصومة في نهاية مطافها حل منصف يمثل الترضية القضائية التي يقتضيها رد العدوان على الحقوق المدعى بها. افتراض هذه الترضية أن يكون مضمونها موافقاً لأحكام الدستور.
3 – نيابة إدارية “تحقيق – هيئة قضائية”.
اتهام أحد أعضاء النيابة الإدارية بالإخلال بالثقة والاعتبار واللازم توافرهما فيه أو خروجه على واجبات وظيفته ومقتضياتها ينبغي أن يكون مسبوقاً بتحقيق متكامل – وجوب إسناد الفصل فيما هو منسوب إليه إلى هيئة قضائية في تشكيلها وضماناتها، وألا يكون من بين أعضائها من اتصل بإجراء سابق على توليها لمهامها سواء كان تحقيقا أو اتهاماً.
4 – تشريع “المواد 38 مكرراً (3)، 39، 40 من قانون النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية رقم 117 لسنة 1958 المعدل بالقانون رقم 12 لسنة 1989: ضمانة الحيدة”.
إخلال ما تضمنته هذه المواد من أن يرأس مجلس التأديب رئيس الهيئة الذي طلب إقامة دعوى الصلاحية أو الدعوى التأديبية بضمانة الحيدة.
1 – استقلال السلطة القضائية، وإن كان لازما لضمان موضوعية الخضوع للقانون، ولحصول من يلوذون بها على الترضية القضائية التي يطلبونها عند وقوع عدوان على حقوقهم وحرياتهم، إلا أن حيدة تلك السلطة عنصر فاعل في صون رسالتها لا تقل شأناً عن استقلالها بما يؤكد تكاملهما؛ ذلك أن استقلال السلطة القضائية، يعني أن تعمل بعيداً عن أشكال التأثير الخارجي التي توهن عزائم رجالها، فيميلون معها عن الحق، إغواء أو إرغاماً، ترغيباً وترهيباً؛ فإذا كان انصرافهم عن إنقاذ الحق تحاملاً من جانبهم على أحد الخصوم، وانحيازاً لغيره، كان ذلك منافياً لضمانة التجرد عند الفصل في الخصومة القضائية؛ ولحقيقة أن العمل القضائي لا يجوز أن يثير ظلالاً قاتمة حول حيدته، فلا يطمئن إليه متقاضون داخلتهم الريب فيه بعد أن صار نائياً عن القيم الرفيعة للوظيفة القضائية.
2 – إن حق التقاضي المنصوص عليه في المادة 68 من الدستور، مؤداه أن لكل خصومة في نهاية مطافها – حلاً منصفاً يمثل الترضية القضائية التي يقاضيها رد العدوان على الحقوق المدعى بها، وتفترض هذه الترضية أن يكون مضمونها موافقاً لأحكام الدستور، وهي لا تكون كذلك إذا كان تقريرها عائداً إلى جهة أو هيئة تفتقر إلى استقلالها أو حيدتها أو هما معاً. ذلك أن هاتين الضمانتين – وقد فرضهما الدستور على ما تقدم – تعتبران قيداً على السلطة التقديرية التي يملكها المشرع في مجال تنظيم الحقوق، ومن ثم يلحق البطلان كل تنظيم تشريعي للخصومة القضائية على خلافهما.
3، 4 – إخلال أحد أعضاء هيئة النيابة الإدارية بالثقة والاعتبار اللذين ينبغي توافرهما فيه، أو خروجه على واجبات وظيفته ومقتضياتها، يتعين في الحالين أن يكون مسبوقاً بتحقيق متكامل لا يقتصر على بعض عناصر الاتهام، بل يحيط بها جميعاً، ويمحص أدلتها مع ضمان الفرص الكافية التي يقتضيها سماع أقوال العضو المحال إلى التحقيق، فلا يكون التحقيق مبتسراً، أو مجرداً من ضمان موضوعيته، بل وافياً أميناً. وكلما استكمل التحقيق عناصره؛ وكان واشياً بعدم صلاحية العضو أو كان للتهمة معينها من الأوراق؛ كان عرضه لازماً على الجهة التي أولاها المشرع مسئولية الفصل فيه، بشرطين أولهما: أن تكون قضائية في تشكيلها وضماناتها. ثانيهما: ألا يكون من بين أعضائها من اتصل بإجراء سابق على توليها لمهامها سواء كان تحقيقاً أو اتهاماً.
إن الفصل في مدى صلاحية عضو النيابة الإدارية للاستمرار في عمله القضائي، أو تأديبه معقود لمجلس تأديب يرأسه رئيس الهيئة الذي أجازت له المادتان 38 مكرراً – 3، 39 أن يطلب عرض أمر هذا العضو على المجلس، وكان الأصل ألا يقدم هذا الطلب منه قبل أن يستكمل التحقيق مجراه، وأن يكون قد جال ببصره فيه بعد عرضه عليه مرجحاً – على ضوء اعتقاده – ما إذا كان بنيانه متماسكاً أو متهادماً، منتهياً من ذلك إلى المضي في دعوى الصلاحية أو الدعوى التأديبية أو التخلي عنهما؛ وكان ذلك لا يعدو أن يكون رأياً مؤثراً في موضوعية تلك الخصومة وحائلاً دون تأسيسها على ضمانة الحيدة التي لا يجوز إسقاطها عن أحد من المتقاضين لتسعهم جميعاً على تباينهم.

الإجراءات

بتاريخ 16 من إبريل سنة 1998، ورد إلى قلم كتاب المحكمة ملف الدعوى رقم 94 لسنة 41 قضائية، بعد أن قضت المحكمة الإدارية العليا بوقف الدعوى وإحالتها إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل في دستورية المواد 38 مكرراً – 3، 39، 40 من قانون النيابة الإدارية، والمحاكمات التأديبية رقم 117 لسنة 1958 المعدل بالقانون رقم 12 لسنة 1989.
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة بدفاعها، طلبت فيها الحكم برفض الدعوى.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – على ما يبين من قرار الإحالة وسائر الأوراق – تتحصل في أن السيدة/ فاتن محمد محمد منير جادو، كانت تشغل وظيفة وكيل نيابة بهيئة النيابة الإدارية، وبتاريخ 8/ 3/ 1993 صدر قرار مجلس الصلاحية بالهيئة المذكورة بعدم صلاحيتها لشغل وظيفتها ونقلها إلى وظيفة غير قضائية، فطعنت في هذا القرار أمام المحكمة الإدارية العليا بالدعوى رقم 4468 لسنة 39 قضائية والتي قضت برفض الدعوى، فأقامت أمام ذات المحكمة الدعوى رقم 94 لسنة 41 قضائية ببطلان الحكم المذكور، وبجلسة 28/ 3/ 1998 قررت المحكمة الإدارية العليا وقف الدعوى وإحالتها للمحكمة الدستورية العليا، للفصل في مدى دستورية المواد 38 مكرراً – 3، 39، 40 من قانون النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية رقم 117 لسنة 1958 المعدل بالقانون رقم 12 لسنة 1989 فيما بضمنته من أن يتولى رئيس هيئة النيابة الإدارية رئاسة المجلس الذي يتولى التأديب أو النظر في أمر صلاحية العضو، رغم طلبه إقامة الدعوى التأديبية أو دعوى الصلاحية، وذلك لما تراءى لها من مخالفة هذه النصوص لمبدأ سيادة القانون واستقلال عضو الهيئة القضائية وحصانته، وإخلالها بضمانة حيدة الجهة التي تتولى المحاكمة.
وحيث إن المواد 38 مكرراً – 3، 39، 40 من قانون النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية المشار إليه تنص على ما يأتي:
مادة 38 مكرراً – 3: “يعرض وزير العدل من تلقاء نفسه، أو بناء على طلب من رئيس هيئة النيابة الإدارية على مجلس التأديب المشار إليه في المادة 40 من هذا القانون أمر عضو النيابة الذي يحصل على تقريرين متواليين بدرجة أقل من المتوسط أو يتوافر في شأنه أي سبب من أسباب عدم الصلاحية لشغل الوظيفة غير الأسباب الصحية، ويقوم المجلس بفحص حالة عضو النيابة، فإذا تبين صحة التقارير الخاصة به أو توافر سبب من أسباب عدم الصلاحية، أصدر المجلس قراره مشتملاً على الأسباب التي بني عليها إما بقبول الطلب وإحالة عضو النيابة إلى المعاش أو نقله غير قضائية، وإما برفض الطلب؛ ويطبق في شأن هذا الطلب أحكام المادة 39 من هذا القانون…”.
مادة 39: “العقوبات التأديبية التي يجوز توقيعها على أعضاء النيابة الإدارية هي: الإنذار – اللوم – العزل.
وتقام الدعوى التأديبية من وزير العدل بناء على طلب رئيس هيئة النيابة الإدارية، ولا يقدم هذا الطلب إلا بناء على تحقيق جنائي أو بناء على تحقيق إداري يتولاه أحد نواب الرئيس أو الوكلاء العامين الأولين يندبه وزير العدل بالنسبة إلى نواب الرئيس والوكلاء العامين الأولين والوكلاء العامين. أما باقي الأعضاء فيتولى التحقيق معهم وكيل عام على الأقل من إدارة التفتيش يندبه رئيس الهيئة…”.
مادة 40: “يختص بتأديب أعضاء النيابة الإدارية بجميع درجاتهم مجلس تأديب يشكل برئاسة رئيس الهيئة وعضوية أقدم ستة من النواب. وعند غياب أحدهم أو وجود مانع لديه يحل محله الأقدم فالأقدم من النواب أو الوكلاء العامين الأولين.
ولا يجوز أن يجلس في مجلس التأديب من سبق له الاشتراك في تحقيق الدعوى التأديبية”.
وحيث إن ضمانة الحيدة – في نطاق النزاع الماثل – إنما تتصل أساساً بما إذا كان يجوز لرئيس هيئة النيابة الإدارية، أن يشترك في المجلس الذي يفصل في أمر صلاحية العضو، أو في مخالفة تأديبية ارتكبها، رغم أن هذا الرئيس سبق أن أبدى رأياً أو اتخذ موقفاً في شأن أمر الصلاحية أو التأديب المعروض على هذا المجلس.
وحيث إن قضاء المحكمة الدستورية العليا قد جرى على أن استقلال السلطة القضائية، وإن كان لازماً لضمان موضوعية الخضوع للقانون، ولحصول من يلوذون بها على الترضية القضائية التي يطلبونها عند وقوع عدوان على حقوقهم وحرياتهم، إلا أن حيدة تلك السلطة عنصر فاعل في صون رسالتها لا تقل شأناً عن استقلالها بما يؤكد تكاملهما؛ ذلك أن استقلال السلطة القضائية، يعني أن تعمل بعيداً عن أشكال التأثير الخارجي التي توهن عزائم رجالها، فيميلون معها عن الحق، إغواء أو إرغاماً، ترغيباً وترهيباً؛ فإذا كان انصرافهم عن إنفاذ الحق تحاملاً من جانبهم على أحد الخصوم، وانحيازاً لغيره، كان ذلك منافياً لضمانة التجرد عند الفصل في الخصومة القضائية؛ ولحقيقة أن العمل القضائي لا يجوز أن يثير ظلالاً قاتمة حول حيدته، فلا يطمئن إليه متقاضون داخلتهم الريب فيه بعد أن صار نائياً عن القيم الرفيعة للوظيفة القضائية. يؤيد ذلك:
أولاً: أن إعلان المبادئ الأساسية في شأن استقلال القضاء التي تبنتها الجمعية العامة للأمم المتحدة بقراريها الصادرين في 29/ 1/ 1958، 13/ 12/ 1985 يؤكد بوضوح أن المنازعات التي تدخل في اختصاص السلطة القضائية، ينبغي الفصل فيها بطريقة محايدة؛ وعلى ضوء وقائعها ووفقاً لحكم القانون بشأنها؛ مع تجرد قضاتها من عوامل التأثير والتحريض، وكذلك من كل صور الضغوط أو التهديد أو التدخل غير المشروع – مباشراً كان أم غير مباشر – وأياً كان مصدرها أو سببها.
ثانياً: أن استقلال السلطة القضائية وحيدتها ضمانتان تنصبان معاً على إدارة العدالة بما يكفل فعاليتها. وهما بذلك متلازمتان. وإذا جاز القول – وهو صحيح – بأن الخصومة القضائية لا يستقيم الفصل فيها حقاًً وعدلا إذا خالطتها عوامل تؤثر في موضوعية القرار الصادر بشأنها؛ فقد صار أمراً مقضياً أن تتعادل ضمانتا استقلال السلطة القضائية وحيدتها في مجال اتصالهما بالفصل في الحقوق انتصافاً، لتكون لهما معاً القيمة الدستورية ذاتها، فلا تعلو إحداهما على أخراهما أو تجبها، بل تتضاممان تكاملاً، وتتكافآن قدراً.
ثالثاً: أن ضمانة الفصل إنصافاً في المنازعات على اختلافها وفق نص المادة (67) من الدستور، تمتد بالضرورة إلى كل خصومة قضائية، أياً كانت طبيعة موضوعهاً – جنائياً كان أو مدنياً أو تأديبياً – أو متعلقاً بإخلال عضو النيابة الإدارية – والهيئة القضائية عموماً – بالثقة والاعتبار اللازمين لاستمراره في عمله القضائي، أو متصلاً بضعف أدائه ونزوله عن المستوى المقبول. إذ أن التحقيق في هذه الخصومات وحسمها إنما يتعين إسناده إلى جهة قضاء أو هيئة قضائية منحها القانون اختصاًص الفصل فيها بعد أن كفل استقلالها وحيدتها وأحاط الحكم الصادر فيها بضمانات التقاضي التي يندرج تحتها حق كل خصم في عرض دعواه، وطرح أدلتها، والرد على ما يعارضها على ضوء فرص يتكافأ أطرافها فيها جميعاً، ليكون تشكيلها وقواعد تنظيمها وطبيعة النظم المعمول بها أمامها، وكيفية تطبيقها عملاً، محدداً للعدالة مفهوماً تقدمياً يلتئم مع المقاييس المعاصرة للدولة المتحضرة.
وحيث إن حق التقاضي المنصوص عليه في المادة 68 من الدستور، مؤداه أن لكل خصومة في نهاية مطافها – حلاً منصفاً يمثل الترضية القضائية التي يقاضيها رد العدوان على الحقوق المدعى بها، وتفترض هذه الترضية أن يكون مضمونها موافقاً لأحكام الدستور، وهي لا تكون كذلك إذا كان تقريرها عائداً إلى جهة أو هيئة تفتقر إلى استقلالها أو حيدتها أو هما معاً. ذلك أن هاتين الضمانتين – وقد فرضهما الدستور على ما تقدم – تعتبران قيداً على السلطة التقديرية التي يملكها المشرع في مجال تنظيم الحقوق، ومن ثم يلحق البطلان كل تنظيم تشريعي للخصومة القضائية على خلافهما.
وحيث إن إخلال أحد أعضاء هيئة النيابة الإدارية بالثقة والاعتبار اللذين ينبغي توافرهما فيه، أو خروجه على واجبات وظيفته ومقتضياتها، يتعين في الحالين أن يكون مسبوقاً بتحقيق متكامل لا يقتصر على بعض عناصر الاتهام، بل يحيط بها جميعاً، ويمحص أدلتها مع ضمان الفرص الكافية التي يقتضيها سماع أقوال العضو المحال إلى التحقيق، فلا يكون التحقيق مبتسراً، أو مجرداً من ضمان موضوعيته، بل وافياً أميناً. وكلما استكمل التحقيق عناصره؛ وكان واشياً بعدم صلاحية العضو أو كان للتهمة معينها من الأوراق؛ كان عرضه لازماً على الجهة التي أولاها المشرع مسئولية الفصل فيه، بشرطين أولهما: أن تكون قضائية في تشكيلها وضماناتها. ثانيهما: ألا يكون من بين أعضائها من اتصل بإجراء سابق على توليها لمهامها سواء كان تحقيقاً أو اتهاماً.
وحيث إن الفصل في مدى صلاحية عضو النيابة الإدارية للاستمرار في عمله القضائي، أو تأديبه معقود لمجلس تأديب يرأسه رئيس الهيئة الذي أجازت له المادتان 38 مكرراً – 3، 39 أن يطلب عرض أمر هذا العضو على المجلس، وكان الأصل ألا يقدم هذا الطلب منه قبل أن يستكمل التحقيق مجراه، وأن يكون قد جال ببصره فيه بعد عرضه عليه مرجحاً – على ضوء اعتقاده – ما إذا كان بنيانه متماسكاً أو متهادماً، منتهياً من ذلك إلى المضي في دعوى الصلاحية أو الدعوى التأديبية أو التخلي عنهما؛ وكان ذلك لا يعدو أن يكون رأياً مؤثراً في موضوعية تلك الخصومة وحائلاً دون تأسيسها على ضمانة الحيدة التي لا يجوز إسقاطها عن أحد من المتقاضين لتسعهم جميعاً على تباينهم، فإن النصوص المطعون فيها تكون – في هذه الحدود – مخالفة لأحكام المواد 65، 67، 68، من الدستور.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورية المواد 38 مكرراً – 3، 39، 40 من قانون النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية رقم 117 لسنة 1958 المعدل بالقانون رقم 12 لسنة 1989 وذلك فيما تضمنته من أن يرأس مجلس التأديب، رئيس الهيئة الذي طلب إقامة دعوى الصلاحية أو الدعوى التأديبية.